ฝุ่น PM 2.5 : ความหวังรัฐบาลใหม่กับการบังคับใช้ พ.ร.บ.อากาศสะอาด

หมายเหตุ : บทความนี้เขียนโดย Asst.Prof. Danny Marks และ คุณวีณาริน ลุลิตานนท์

ในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา กรุงเทพมหานครและเชียงใหม่ กลับขึ้นมาอยู่ในกลุ่ม 1 ใน 10 เมืองที่มีคุณภาพอากาศ แย่ที่สุด โดยเฉพาะจังหวัดเชียงใหม่ที่ปีนี้ที่ค่าฝุ่นอยู่ในระดับสีม่วง (เป็นอันตรายอย่างยิ่งต่อสุขภาพ) มากถึง 11 วัน ซึ่งมากที่สุดตั้งแต่มีการตั้งสถานีวัดอากาศ โดยจากข้อมูลของกระทรวงสาธารณสุข พบว่าปัญหามลพิษทางอากาศในประเทศไทยในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา ส่งผลให้มีจำนวนผู้ป่วยที่ต้องเข้าโรงพยาบาลเพิ่มขึ้นถึงกว่า 20,000 ราย นับว่าเป็นปัญหาที่ส่งผลกระทบรุนแรงยิ่งกว่าโรคเบาหวาน โรคที่เกิดจากการสูบบุหรี่ หรือแม้กระทั่งโรคระบาด COVID-19 โดยในปี 2564 ที่ผ่านมา มลพิษทางอากาศส่งผลให้เกิดการเสียชีวิตก่อนวัยอันควรของประชากรกว่า 50,000 ราย และทำให้อายุขัยเฉลี่ยของประชากรในประเทศลดลงกว่า 2 ปี อีกทั้งยังจะส่งผลกระทบต่อธุรกิจการท่องเที่ยว ซึ่งเป็นหนึ่งในรายได้หลักของประเทศ โดยเฉพาะในเมืองท่องเที่ยว เช่น จังหวัดเชียงใหม่

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าปัญหาฝุ่นพิษจะส่งผลกระทบต่อสุขภาพอย่างชัดเจนตามที่กล่าวข้างต้น รัฐบาลก็ยังคงไม่ใส่ใจในการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจังในฤดูฝุ่นพิษของปีนี้ การดำเนินการของรัฐบาลยังคงยึดตามแนวคิดที่เคยทำมาตลอดหลายปี แม้ว่าจะไม่มีประสิทธิผลใด ๆ เลยก็ตาม มาตรการที่ถูกนำมาใช้ในช่วง 2 – 3 เดือนแรกของปีที่ผ่าน ๆ มา เช่น มาตรการห้ามเผา (ที่ไม่มีการบังคับใช้อย่างจริงจัง), การชักชวนให้ประชาชนสวมหน้ากากกันฝุ่นและหลบอยู่ในอาคาร, การฉีดพ่นน้ำขึ้นบนท้องฟ้า, การกล่าวโทษเกษตรกรรายย่อย และการแสดงออกด้วยการ “พูด” ผ่านสื่อถึงความกังวลต่อประเด็นนี้ ก็ยังคงถูกนำมาใช้อีก แม้ว่ามาตรการเหล่านี้จะไม่เคยได้ผลอย่างจริงจังเลยก็ตาม โดยรัฐบาลยังคงไม่มีความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบและจัดการกับปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทำให้เกิดมลพิษซ้ำแล้วซ้ำเล่าอยู่ทุกปี ดังจะเห็นได้จากการที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี “ปัดตก” ร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่ถูกยื่นเสนอเข้าในสภาโดยกลุ่มองค์กร พรรคการเมือง นักวิชาการ และประชาชน ถึง 3 ฉบับโดยไม่เปิดโอกาสให้มีการหารือกันในสภาผู้แทนราษฎรเพื่อนำไปสู่การออกเป็นกฎหมายอากาศสะอาดเลย หรือการที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครท่านใหม่ คุณชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ก็ไม่สามารถแสดงออกถึงความพยายามแก้ไขปัญหาอย่างจริงจังภายในพื้นที่รับผิดชอบของท่านได้

ความล้มเหลวของรัฐบาล ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งให้เข้ามาปฏิบัติหน้าที่บริหารประเทศในด้านต่าง ๆ ซึ่งรวมถึงการแก้ปัญหาฝุ่นพิษอย่างยั่งยืน ในความเป็นจริงก็ไม่ใช่เรื่องที่น่าแปลกใจ ดังจะเห็นได้จากนโยบายของพรรคการเมืองต่าง ๆ ที่กำลังหาเสียงเตรียมสำหรับการเลือกตั้งในช่วงกลางปีนี้ ซึ่งจากการวิเคราะห์ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) พบว่า จากนโยบายชูโรงกว่า 87 นโยบายของพรรคต่าง ๆ มีเพียง 3 นโยบายเท่านั้นที่เกี่ยวข้องกับด้านสิ่งแวดล้อม กอปรกับมาตรการต่าง ๆ ที่ถูกนำมาใช้ทั้งโดยรัฐบาลทั้งชุดปัจจุบันและชุดก่อน ๆ ก็เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าไม่ประสบผลสำเร็จ

จากข้อมูลการศึกษาวิจัย และจากประสบการณ์ตรงที่ผ่านมา เราทราบกันดีแล้วว่าปัญหาฝุ่นพิษในประเทศไทยมีที่มาจาก 3 แหล่งกำเนิดหลัก คือ การคมนาคมขนส่ง การปลดปล่อยมลพิษจากภาคอุตสาหกรรม และการเผาทางการเกษตร กอปรกับสภาพภูมิอากาศในช่วงฤดูหนาว ซึ่งเป็นช่วงที่ไม่มีฝนและลมผิวพื้นค่อนข้างสงบนิ่ง ทำให้ฝุ่นควันจากการเผาทางเกษตรไม่ได้รับการระบายออกได้ดี ซึ่งสัดส่วนของการส่งผลให้เกิดฝุ่นพิษจากทั้ง 3 แหล่งนี้ จะแตกต่างกันไปตามแต่ละพื้นที่ในประเทศ เช่น ในกรุงเทพมหานคร สาเหตุหลักของฝุ่นพิษจะมาจากการคมนาคมขนส่งและมลพิษภาคอุตสาหกรรม ในขณะที่จังหวัดเชียงใหม่ได้รับผลกระทบจากการเผาทางการเกษตรมากกว่า ความหลากหลายของแหล่งกำเนิดและลักษณะการเกิดฝุ่นนี้ ทำให้ปัญหามลพิษทางอากาศนั้นเป็นปัญหาที่มีความซับซ้อน แต่ก็มีตัวอย่างจากประเทศอื่น ๆ ในโลกหลายประเทศที่สามารถใช้นโยบาย กฎหมาย และมาตรการต่าง ๆ เพื่อแก้ปัญหามลพิษอย่างยั่งยืนได้จริง

หากลองมาดูในบริบทของประเทศไทย แหล่งกำเนิดฝุ่นพิษทั้ง 3 แหลกมีลักษณะและความต้องการในการแก้ปัญหาแตกต่างกันไป กล่าวคือ

1. การคมนาคมขนส่ง

ปัญหามลพิษจากการคมนาคมขนส่ง โดยเฉพาะในกรุงเทพมหานคร เกิดจากปริมาณยานพาหนะเก่าที่ไม่สามารถเผาไหม้เชื้อเพลิงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประกอบกับปริมาณรถยนต์ส่วนบุคคลที่มีจำนวนเพิ่มมากขึ้นเยอะในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา การจะแก้ปัญหานี้ รัฐบาลต้อง (1) จัดให้มีมาตรการจูงใจให้ประชาชนให้ความร่วมมือเปลี่ยนยานพาหนะเก่าที่หมดสภาพแล้ว ให้เป็นยานพาหนะใหม่ที่มีประสิทธิภาพในการเผาไหม้เชื้อเพลิงได้ดีกว่าและประหยัดพลังงานมากกว่า, (2) พัฒนาระบบขนส่งสาธารณะให้มีประสิทธิภาพและใช้พลังงานทดแทน กอปรกับสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนหันมาใช้ระบบขนส่งสาธารณะแทน และ (3) ใช้ระบบค่าธรรมเนียมการจราจรติดขัดเพื่อลดแรงจูงใจในการใช้รถยนต์ส่วนบุคคล ดังเช่นที่สิงคโปร์และลอนดอนได้นำมาใช้แล้ว

2. มลพิษภาคอุตสาหกรรม

ปัจจุบัน ประเทศไทยยังไม่มีฐานข้อมูลกลางสำหรับวิเคราะห์ปริมาณการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรม แม้ว่าในประเทศไทยจะมีโรงงานอุตสาหกรรมอยู่กว่า 140,000 โรงงานก็ตาม ทำให้การพยายามแก้ปัญหามลพิษจากภาคอุตสาหกรรมต้องดำเนินไปโดยไม่มีข้อมูลสนับสนุนที่แท้จริง นอกจากนี้ ในปี 2562 ที่ผ่านมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ได้อนุมัติการปรับแก้พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 ซึ่งทำให้โรงงานขนาดเล็กที่มีจำนวนพนักงานไม่เกิน 50 คนและมีเครื่องจักรกลที่มีกำลังไม่เกิน 50 แรงม้า ไม่ต้องผ่านกระบวนการตรวจติดตามเรื่องการปลดปล่อยของเสียและมาตรการควบคุมมลพิษ อีกทั้ง หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจติดตามและลงโทษโรงงานที่ไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานการควบคุมของเสียและมลพิษ ก็คือ กรมโรงงานอุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการพัฒนาธุรกิจอุตสากรรมในประเทศไทยด้วย จึงกลายเป็นข้อขัดแย้งทางผลประโยชน์ภายในหน่วยงานเอง ที่ต้องดำเนินการทั้งกำกับดูแลในขณะเดียวกันกับการผลักดันการขยายตัวของธุรกิจไปด้วย ดังนั้น ประเทศไทยจึงต้องการกฎหมายที่บังคับให้โรงงานอุตสาหกรรมต้องเปิดเผยระดับการปลดปล่อยมลพิษในลักษณะเดียวกันกับกฎหมาย Toxics Release Inventory ของสหรัฐอเมริกาและกฎหมาย Pollutant Release and Transfer Register ของสหภาพยุโรป ซึ่งจะทำให้สามารถบังคับให้โรงงานต้องลดการปลดปล่อยมลพิษในขั้นตอนการขอและต่อใบอนุญาตการดำเนินกิจการได้

3. การเผาทางการเกษตร

มลพิษจากการเผาทางการเกษตรในประเทศไทย มีทั้งที่มาจากการเผาไร่อ้อย ไร่ข้าวโพด และนาข้าว ภายในประเทศไทย และการเผาในพื้นที่ประเทศเพื่อนบ้านที่ส่งผลให้เกิดมลพิษข้ามแดนเข้ามาในประเทศ ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว บริษัทธุรกิจทางการเกษตรรายใหญ่ของประเทศไทยเองหลายรายก็เป็นผู้ที่ไปลงทุนทางการเกษตรและทำการเกษตรพันธสัญญาในประเทศเพื่อนบ้าน ไม่ว่าจะเป็นลาว หรือ เมียนมาร์ และเป็นผู้ที่มีส่วนสำคัญในการก่อให้เกิดมลพิษข้ามแดนที่ส่งผลต่อประเทศไทยเช่นกัน แต่ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายและมาตรการสอบสวนการมีส่วนร่วมในการก่อมลพิษ และยังไม่มีรัฐบาลชุดใดที่พยายามจะเอาผิดกับบริษัทธุรกิจทางการเกษตรเหล่านี้ ซึ่งแนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าว รัฐบาลไทยสามารถดูตัวอย่างได้จากประเทศสิงคโปร์ ที่มีการประกาศบังคับใช้กฎหมายเรื่องมลพิษข้ามแดนเมื่อปี 2557 ทำให้รัฐบาลสามารถเอาผิดกับบริษัทที่จดทะเบียนในสิงคโปร์ แต่ไปลงทุนในต่างประเทศและการดำเนินกิจการของการลงทุนนั้นทำให้เกิดมลพิษข้ามแดนที่ส่งผลกระทบกับประชากรในสิงคโปร์ได้ นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังต้องเพิ่มมาตรการบังคับหรือมาตรการจูงใจให้เกษตรกรหันมาทำการเกษตรโดยไม่ก่อให้เกิดมลพิษ ไม่ว่าจะเป็นการไม่รับซื้ออ้อยเผา หรือการสมทบทุนให้กับเกษตรกรในการจัดหาเครื่องมือเก็บเกี่ยววัตถุดิบทางการเกษตรที่ไม่ต้องพึ่งการเผาไร่เผานา รวมถึงการสนับสนุนกระบวนการผลิตอาหารและผลิตภัณฑ์แบบที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

แม้ว่าการมีกฎหมายอากาศสะอาดจะไม่ใช่เครื่องมือเดียวในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ แต่ประเทศอื่น ๆ ที่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหานี้ ล้วนแต่เริ่มมาจากการกำหนดให้มีกฎหมายอากาศสะอาดขึ้นมาเป็นรากฐานก่อนทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา อังกฤษ หรือสิงคโปร์ ซึ่งตัวอย่างกฎหมายอากาศสะอาดของประเทศเหล่านั้นก็ได้ถูกนำมาประยุกต์ใช้เป็นพื้นฐานของ ร่าง พรบ. อากาศสะอาดฉบับประชาชนที่เครือข่ายอากาศสะอาด (ประเทศไทย) ได้พัฒนาและนำเสนอเข้าสู่สภาไปแล้ว โดยร่าง พรบ. อากาศสะอาดฉบับดังกล่าว ยกระดับให้สิทธิในการหายใจอากาศสะอาดเป็นสิทธิพื้นฐานของประชากรไทย ที่ต้องได้รับการปกป้องโดยรัฐบาล และกำหนดกฎเกณฑ์และเครื่องมือต่าง ๆ เพื่อช่วยให้รัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศในระดับโครงสร้างได้อย่างยั่งยืนและจริงจัง อีกทั้งกำหนดมาตรการที่จะสนับสนุนและผลักดันให้ผู้ประกอบการธุรกิจที่เป็นแหล่งกำเนิดมลพิษร่วมดำเนินการเพื่อลดปัญหาด้วย

ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยจะต้องมีกฎหมายอากาศสะอาดเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษอย่างจริงจัง และถึงเวลาแล้วที่พรรคการเมืองต่าง ๆ ที่อาสาเข้ามาเป็นผู้แทนของประชาชนไทยจะแสดงออกถึงความตั้งใจจริงในการแก้ไขปัญหานี้ โดยการสนับสนุนการยกร่าง พรบ. อากาศสะอาดฉบับที่จัดทำโดยหรือคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้งอย่างแท้จริง

ประเทศไทยได้เห็นตัวอย่างจากประเทศอื่น ๆ มากมายหลายประเทศแล้ว ทำไมประเทศจึงจะแก้ปัญหานี้ไม่ได้ด้วย

Assistant Professor Danny Marks เป็นอาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองกฎหมายสิ่งแวดล้อม ณ Dublin City University

คุณวีณาริน ลุลิตานนท์ เป็นหนึ่งในผู้ร่วมก่อตั้งเครือข่ายอากาศสะอาด (ประเทศไทย)

ผู้สนใจจะร่วมสนับสนุนความพยายามในการผลักดันร่าง พรบ. อากาศสะอาดฉบับประชาชนให้มีผลบังคับใช้จริง สามารถร่วมออกเสียงสนับสนุนได้ที่ https://ThailandCAN.org/