ออกพันธบัตรกู้เงิน สร้างกรุงเทพฯ ยุค ‘ชัชชาติ’ ?

หลังมีดราม่างบลงทุนของ กทม. เหลือ 94 ล้านบาท ในวันแรกที่ ผู้ว่าฯ กทม. ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ รับตำแหน่งอย่างเป็นทางการ จนมีความเป็นห่วงว่า งบฯ ปี 65 จะเหลือไม่พอให้ผู้ว่าฯ ชัชชาติ ทำตามนโยบายที่หาเสียงได้

เพราะแม้ กทม. จะมีงบฯ ประจำปี 2565 ถึง 7.8 หมื่นล้านบาท แต่งบฯ ส่วนใหญ่เป็นงบฯ Fixed Cost ที่เป็นรายจ่ายประจำ กทม. จึงเหลืองบฯ ในส่วนของงบฯลงทุนประมาณ 1.4 หมื่นล้าน และจนถึงตอนนี้งบฯ ลงทุนที่ว่าก็เหลืออยู่ 94 ล้านบาทเท่านั้น

ถึงจะมีการอธิบายมาแล้วว่ายังมีเงินเหลือจ่ายจากงบฯ ประเภทอื่น ซึ่งโอนมาเป็นงบกลางเพื่อใช้ในการลงทุนได้ก็ตาม…แต่ก็ประเมินได้ว่าไม่ได้มีมากพอจะสานนโยบายได้ทั้ง 214 ข้อ

ในจังหวะนี้ workpointTODAY อยากชวนคิด ชวนคุยกันถึงเรื่อง งบประมาณการลงทุนของกรุงเทพมหานครกัน เพราะแม้ในการจัดงบปี 2566 ที่มั่นใจว่าจะมีการบริหารจัดการงบฯ กลาง และงบฯ ลงทุนใหม่ให้สอดคล้องกับ ทิศทางการทำงานของผู้ว่าฯ ชัชชาติมากขึ้น และไปสู่เป้าหมาย 214 นโยบายที่ผู้ว่าฯ ที่แข็งแกร่งสุดในปฐพีจะมาช่วยเปลี่ยนเมืองแห่งนี้ 

แต่มีประเด็นหนึ่งที่เคยพูดกันมานานแล้วว่า อาจจะเป็นหนทางสร้างเมือง สร้างกรุงเทพฯ ที่น่าอยู่ มีคุณภาพชีวิตดีขึ้นไปอีก เช่นเมืองหลวงใหญ่ๆ ทั่วโลกที่เขาทำกันได้ แต่ท้องถิ่นในบ้านเราไม่เคยทำได้ นั่นคือ “การออกพันธบัตรท้องถิ่น” มาพัฒนาเมือง 

ออกบอนด์ท้องถิ่นพัฒนากรุงเทพฯ มีดีมีเสียอย่างไร

อธิบายให้เห็นภาพชัดๆ การออกพันธบัตรท้องถิ่น คือ ตราสารหนี้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ออก เพื่อกู้เงินจากประชาชน ดังนั้นท้องถิ่นจะอยู่ในฐานะ “ลูกหนี้” ส่วนผู้ที่ถือพันธบัตร คือ ประชาชน สถาบันการเงิน หรือองค์กรใดๆ ที่ถือพันธบัตรมีฐานะเป็น “เจ้าหนี้” ในการกู้ยืม วิธีนี้จะได้ดอกเบี้ยเงินกู้ที่ต่ำ และมีระยะเวลาการกู้ยืมที่ยาว ถือเป็นการระดมทุนก้อนใหญ่เพื่อให้ได้เงินมาพัฒนากรุงเทพฯ นอกเหนือไปจากงบประมาณที่พึ่งพิงจากรัฐบาลกลาง และการหารายได้ของกทม. ที่มาจากการเก็บภาษีเสียเป็นส่วนใหญ่ 

แนวคิดออกพันธบัตรท้องถิ่นพัฒนากรุงเทพฯ มีมาตั้งแต่ปี 2552 ยุค ม.ร.ว.สุขุมพันธ์ุ บริพัตร เป็นผู้ว่าฯ กทม. ที่คิดจะระดมทุนออกพันธบัตร 20,000 ล้านบาท มาสร้างโรงบำบัดน้ำเสีย–เตาเผาขยะ–รถไฟฟ้าโมโนเรล แต่ก็มีความยุ่งยาก อุปสรรค ซับซ้อนในรายละเอียด สุดท้ายก็ไม่ได้เริ่ม

…จนมาพูดอีกคร้ังในปี 2556 ที่มองว่า กรุงเทพฯ ควรปรับตัวออกพันธบัตรท้องถิ่นมาลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานของกรุงเทพฯ เอง แม้จะไม่สำเร็จในเวลาสั้นๆ แต่ถ้าได้เริ่มก็จะเป็นแนวทางในอนาคต เพราะศักยภาพความเป็นเมืองของกรุงเทพฯ นั้น สามารถออกบอนด์ระดมทุนได้เช่นวิธีที่เมืองใหญ่ๆ ในโลกทำกันอย่าง ลอนดอน โตเกียว โซล และหลายเมืองในอเมริกา ยุโรป ที่ใช้แนวทางนี้สร้างเมือง

กรณีศึกษาในสหรัฐ ตั้งแต่ ค.ศ.1812 นครนิวยอร์กก็ใช้การออกพันธบัตรท้องถิ่นระดมเงินมาพัฒนาการจัดการเรื่องแม่น้ำลำคลองของเมือง ขยายทางรถไฟ รวมทั้งเมืองอื่นๆในสหรัฐอเมริกาก็ใช้วิธีออกพันธบัตรสร้างเมือง มีโครงการใหญ่ๆ ตั้งแต่สร้างสะพาน ถนน ระบบราง พัฒนาสนามบิน นอกจากนี้ยังเอาไปใช้ช่วยเหลืออุปถัมภ์ด้านสังคม อย่างการจัดการศึกษาฟรีให้ชุมชน จัดหาที่อยู่อาศัย ช่วยเหลือคนฐานราก จะเห็นว่าโครงสร้างพื้นฐานที่เกิดขึ้นในหลายเมืองของสหรัฐถึง 2 ใน 3 ได้รับเงินสนับสนุนจากการระดมทุนออกพันธบัตรท้องถิ่น

แนวคิดการเปิดให้ประชาชนสามารถร่วมลงทุน ผ่านเครื่องมือทางการเงินรูปแบบต่างๆ ได้นี้ จึงถูกพูดถึงอีกครั้งว่าคนกรุงเทพฯ น่าจะมีโอกาสในการลงทุนอนาคตของตัวเอง อีกทั้งเมื่อมองมาที่สถานะของเมืองหลวงอย่างกรุงเทพฯ ผู้เชี่ยวชาญประเมินว่ากรุงเทพฯ มีความสามารถในการชำระดอกเบี้ย และคืนเงินต้นในเกณฑ์สูงมาก ถือว่ามีความเสี่ยงต่ำเลยทีเดียว  

นี่ยังไม่นับรวมว่า กรุงเทพฯ คือเมืองหลวงที่มีประชากรอาศัยอยู่ ไม่เพียงแค่คนกรุงเทพฯ ตามทะเบียนราษฎร์ แต่รวมถึงทุกคนที่เข้ามาทำงาน ใช้ชีวิต มาติดต่อธุรกิจ เรียนหนังสือ มีนักท่องเที่ยวคนไทยด้วยกันจากจังหวัดอื่นๆ และชาวต่างประเทศหมุนเวียนกันในเมืองหลวงแห่งนี้ถึง 10 ล้านคน มองแง่นี้จึงมีนัยสำคัญหมายถึงรายจ่ายของกรุงเทพฯ ที่เพิ่มขึ้น และเราก็ต้องการการลงทุนพัฒนาเมืองที่เพิ่มขึ้นตาม

โอกาสมีแค่ไหน?

นโยบายที่ประกาศไว้ช่วงหาเสียงของอาจารย์ชัชชาติ เป็นนโยบายที่คนกรุงเทพฯ ขานรับ และเป็น “ความหวัง” อยากให้เกิดขึ้นได้จริง ทว่า ดูเหมือนความท้าทายแรกๆที่เริ่มพูดถึงตั้งแต่เข้ามารับตำแหน่งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคือ ความห่วงใยเรื่องงบประมาณที่จะสานฝัน 214 นโยบายให้เกิดขึ้นอย่างสัมผัสจับต้องได้

นักวิชาการที่คุ้นเคยกับการวางแผนพัฒนาเมืองอย่าง รศ.ดร.อภิวัฒน์ รัตนวราหะ คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้มุมมองน่าคิดว่า นโยบายสำคัญหลายอย่างของอาจารย์ชัชชาติ นอกจากเกี่ยวข้องกับองค์กรอื่นที่มีเจ้าภาพอยู่แล้ว ยังต้องใช้งบประมาณสูงอาจจะถึงหมื่นล้านบาท เช่น นโยบายเกี่ยวกับรถเมล์ ที่เสนอไว้ว่าจะให้รถเมล์เป็นของ กทม. ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่มาก เพราะการบริหารจัดการ รถเมล์โดย กทม. มีนัยในเชิงองค์กรและงบประมาณของ กทม. ที่ค่อนข้างใหญ่มาก 

อ.อภิวัฒน์ ได้ตั้งคำถามน่าคิดว่า จากนโยบายของ อ.ชัชชาติ การพัฒนากรุงเทพฯ ไปสู่เมืองที่ดี ปฏิเสธไม่ได้ว่างบประมาณสำคัญมาก แต่จะทำอย่างไรที่จะต้องระมัดระวังว่าจะไม่เพิ่มภาระ (การเก็บภาษีต่างๆ) ให้กับคนใน กทม. ที่ยังไม่พร้อม พร้อมโยนประเด็นน่าคิดว่า สิ่งที่ กทม. จำเป็นต้องมีอาจต้องมีการระดมทุน เช่น การออกพันธบัตรของท้องถิ่น ซึ่งประเทศไทยไม่เคยทำมาก่อน แม้จะมีไอเดียนี้มานานพอสมควร 

ล่าสุดข้อเสนอออกพันธบัตรท้องถิ่นถูกโยนกลับมาอีกครั้ง จาก ส.ส.ประชาธิปัตย์ “พนิต วิกิตเศรษฐ์” ในฐานะอดีตรองผู้ว่าฯ กทม. ที่เสนอให้ ผู้ว่าฯ ชัชชาติ ออกพันธบัตรเมือง เพื่อมาระดมทุนใช้จ่ายพัฒนาเมืองแทน ไม่ต้องรองบจากรัฐบาล หรือจากการเก็บภาษีในท้องที่เพียงอย่างเดียว

กทม. หารายได้จากไหน เพียงพอจะมาพัฒนาเมือง?

กรุงเทพมหานครได้งบประมาณหลักจากรัฐบาล อีกส่วนคือการหารายได้จากการเก็บภาษี มีทั้งที่ กทม. เก็บเอง และอีกส่วนมาจากรายได้ที่ส่วนราชการอื่นจัดเก็บให้ แล้วเอามาคำนวณตามสัดส่วนประชากรตามหลักฐานทะเบียนราษฎรเพื่อจัดสรรให้แต่ละท้องถิ่น เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีการพนัน ภาษีบำรุงท้องที่

ส่วนที่กทม. จัดเก็บรายได้เองมีตั้งแต่ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ตลอดจนค่าธรรมเนียมใบอนุญาต รายได้จากทรัพย์สินเก็บค่าเช่าอาคารสถานที่ที่กทม. เป็นเจ้าของ รายได้จากสาธารณูปโภค การพาณิชย์และกิจกรรมอื่นๆ ภาษีที่เก็บจากโรงรับจำนำและตลาดที่เป็นของกทม. เป็นต้น

แต่ภาษีที่นำรายได้เข้าสู่กทม. มากที่สุดเลย ก็คือ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่เกิดจากการจับจ่ายใช้สอยของผู้คนในกรุงเทพฯ นั่นเอง รองลงมาคือ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และถึงตามมาด้วยภาษีค่าธรรมเนียมรถยนต์และล้อเลื่อน แต่ที่ผ่านมาผลจากช่วงโควิดทำให้รายได้จากการจัดเก็บภาษีหลายอย่างลดลง

ทำไมถึงออกพันธบัตรท้องถิ่นได้ยาก?

ในงานวิจัยเรื่อง การออกพันธบัตรท้องถิ่นของกรุงเทพมหานคร : ความพยายามและความเป็นไปได้ในอนาคต ของสถาบันพระปกเกล้า ศึกษาโดย ศิกานต์ อิสสระชัยยศ ชี้ว่าการที่จะออกพันธบัตรได้มาจาก 5 เรื่องใหญ่ คือ

1.การกระจายอำนาจทางการคลัง 

2.กฎหมาย และระเบียบข้อบังคับของสำนักงานคณะกรรมการหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.)  

3.สถานะทางการคลังและอันดับเครดิต 

4.การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน 

5.นโยบายของคณะผู้บริหาร

ใน 5 ข้อนี้ ข้อจำกัดด้านกฎหมายเป็นอุปสรรคที่สำคัญที่สุด ทำให้ความพยายามออกพันธบัตรท้องถิ่นของกรุงเทพฯ ยังไม่ประสบความสำเร็จ 

ขณะที่งานวิจัยมองว่า กรุงเทพฯ มีความจำเป็นต้องกู้ยืมเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาและแก้ไขปัญหา ทั้ง จราจร น้ำท่วม อัคคีภัย แผ่นดินไหว การเพิ่มพื้นที่สีเขียว การสร้างห้องสมุดเพิ่มเติม ขยายโอกาสเข้าถึงระบบอินเทอร์เน็ต

การจะทำได้ต้องอยู่บนฐานแนวคิด เพิ่มความเป็นอิสระทางการคลังแก่ท้องถิ่น 

หนึ่งในนั้นคือ การพัฒนาให้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มาจากการกู้ยืมและตลาดทุนได้ไม่ว่าจะเป็นการกู้ยืมโดยตรงจากสถาบันการเงิน หรือโดยการขายพันธบัตรท้องถิ่น เพื่อทำให้มีงบฯ เพิ่มมาสร้างบริการและพัฒนาเมืองได้เต็มที่

งานวิจัยชี้ว่าในประเทศที่ผ่านประสบการณ์การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมานานและส่วนใหญ่เป็นประเทศพัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และหลายประเทศในสหภาพยุโรป มีการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคของท้องถิ่น มักใช้วิธีการกู้ยืมโดยการออกพันธบัตรท้องถิ่นมาระดมทุนพัฒนาเมือง โดยไม่หวังพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาล 

ส่วนอุปสรรคที่ทำให้การออกพันธบัตรท้องถิ่นนั้นอาจจะไปข้างหน้าได้ลำบาก คือ ความยุ่งยากซับซ้อนในขั้นตอนการออกพันธบัตร อีกทั้งค่าใช้จ่ายในการดำเนินการที่ค่อนข้างสูง โดยเฉพาะในกรณีที่ท้องถิ่นนั้นไม่เคยออกพันธบัตรมาก่อน รวมทั้งการบริหารจัดการการเงินในท้องถิ่นที่จะต้องดีพอด้วย และความจำเป็นที่ว่า ท้องถิ่นนั้นๆจะต้องมีความน่าเชื่อถือทางการเงิน 

บทสรุปของเรื่องนี้ แน่นอนว่า การทำเช่นนี้ผู้บริหารกรุงเทพมหานครจะต้องเก่ง และมีวิสัยทัศน์ ซึ่งวันนี้คนกรุงเทพฯ มีความหวังกับอาจารย์ชัชชาติอย่างมาก และหวังอย่างยิ่งจะได้เห็นนโยบายดีๆ หลายอย่างออกดอกออกผล วางรากฐานพัฒนาเมืองหลวงแห่งนี้ไปสู่ทิศทางใหม่ในอนาคต