วิเคราะห์จุดอ่อนโครงสร้างภาษียาสูบไทย ต้องเปลี่ยนวิธีเก็บภาษีใหม่ หลังสอบตกดัชนีภาษีบุหรี่โลก

จากรายงานการประเมินระบบภาษีบุหรี่ (Cigarette Tax Scorecard) ในปี 2567 ภายใต้โครงการในสังกัดมหาวิทยาลัยแห่งอิลลินอยส์ เมืองชิคาโก ประเทศสหรัฐอเมริกา ที่เพิ่งเปิดเผยออกมา พบว่าประเทศไทยอันดับค่อนข้างต่ำที่ 100 จาก 174 ประเทศทั่วโลก ได้คะแนนรวมเพียง 1.88 จากคะแนนเต็ม 5 คะแนน อยู่ในระดับไล่เลี่ยกับ บังกลาเทศ อินเดีย พม่า เนปาล ปากีสถาน และศรีลังกา 

รายงานดังกล่าวใช้หลักเกณฑ์การจัดอันดับ 4 ด้าน โดยประเทศไทยสามารถทำคะแนนได้ดีในด้านสัดส่วนภาระภาษี และ ระดับราคาของบุหรี่ แต่คะแนนในด้านโครงสร้างภาษี (Tax structure) และการเปลี่ยนแปลงของราคาเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ (Affordability) กลับอยู่ในระดับต่ำ 

‘รองศาสตราจารย์ ดร. ภัทรกิตติ์ เนตินิยม’ หัวหน้าภาควิชาการเงิน คณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ กล่าวว่า สาเหตุมาจากโครงสร้างภาษียาสูบไทยมีการแบ่งอัตราภาษีตามมูลค่า ออกเป็น 2 ขั้น ซึ่งถือเป็นอุปสรรคที่สำคัญที่สุดต่อการจัดเก็บภาษียาสูบ เพราะโครงสร้างภาษีหลายอัตราทำให้ผู้ประกอบการบุหรี่แข่งขันกันผลิต และขายบุหรี่ราคาถูกจนบั่นทอนประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีบุหรี่ลง 

ดังนั้นหากประเทศไทยยกเลิกการเก็บภาษีมูลค่าแบบ 2 อัตรา และเปลี่ยนมาใช้การเก็บภาษีมูลค่าอัตราเดียว เช่น อัตราภาษีมูลค่าที่ร้อยละ 25-26 ของราคาขายปลีก จะทำให้ประเทศไทยใช้โครงสร้างภาษียาสูบแบบเดียวกับประเทศที่ทำเรื่องนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ อาทิ เยอรมนี เกาหลีใต้ สิงคโปร์ แคนาดา นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร และฟิลิปปินส์ 

รศ.ดร.ภัทรกิตติ์ กล่าวต่อว่า ตอนนี้มีข่าวว่ากระทรวงการคลังอยู่ระหว่างการหารือเรื่องนโยบายการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบ โดยอธิบดีกรมสรรพสามิต ระบุว่ากำลังพิจารณาข้อเสนอหลายแนวทาง ทั้งแนวทางสากลที่เก็บภาษีแบบอัตราเดียว และแนวทาง 3 อัตรา ซึ่งเรื่องนี้น่าสนใจ เพราะมีความเป็นไปได้ว่าการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบในรอบนี้อาจจะสร้างวิกฤติหรือสร้างโอกาสก็ได้ ขึ้นอยู่ที่ว่าจะเลือกโครงสร้างภาษีแบบใดที่เหมาะสม

สิ่งสำคัญของการทำนโยบายภาษียาสูบที่ดี ต้องช่วยลดปริมาณคนสูบ สร้างรายได้ภาษีเข้ารัฐ และช่วยให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันได้อย่างเสรีภายใต้ราคาที่หลากหลาย ซึ่งที่ผ่านมาภาษียาสูบสร้างรายได้ให้กับกรมสรรพสามิตเป็นอันดับที่ 5 แต่ปัจจุบันมีการจัดเก็บได้ลดลงเรื่อยๆ นับตั้งแต่เปลี่ยนจากโครงสร้างภาษีอัตราเดียว มาเป็นโครงสร้าง 2 อัตราในระบบภาษีแบบผสมในปี 2560

ถ้าเรามาดูในรายละเอียด ปัจจุบันกรมสรรพสามิตใช้โครงสร้างการเก็บภาษียาสูบแบบผสม คือ

(1) เก็บภาษีตามปริมาณอัตรา 1.25 บาท ต่อมวน หรือ 25 บาทต่อซอง 

(2) เก็บภาษีตามมูลค่า 2 อัตรา สำหรับบุหรี่ราคาถูกและราคาแพง โดยบุหรี่ที่มีราคาขายปลีกแนะนำเท่ากับหรือน้อยกว่า 72 บาท คิดภาษีตามมูลค่าในอัตราร้อยละ 25 ของราคาขายปลีกแนะนำ แต่หากราคาขายปลีกแนะนำเกินกว่า 72 บาท จะคิดภาษีที่อัตราร้อยละ 42 ของราคาขายปลีกแนะนำ

จะเห็นว่าประเด็นโครงสร้างภาษียาสูบที่เหมาะสมกับประเทศไทยนั้น ยังเป็นเรื่องที่ถกเถียง เมื่อมีคนเห็นต่าง เพราะมองว่าการใช้โครงสร้างภาษีอัตราเดียว ไม่เหมาะสมกับประเทศไทย ถ้าใช้ระบบนี้โดยที่ยังไม่สามารถควบคุมปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมายอย่างได้ผล จะยิ่งทำให้บุหรี่ผิดกฎหมายทะลักเข้าประเทศ เนื่องจากบุหรี่ผิดกฎหมายไม่ได้เสียภาษีเข้ารัฐ จึงมีราคาถูกกว่าบุหรี่ถูกกฎหมาย 2-3 เท่าตัว 

เมื่อบุหรี่แพงขึ้นจนเกินกำลังซื้อของประชาชน ก็จะยิ่งเพิ่มแรงจูงใจให้คนหันมาสูบบุหรี่เถื่อนเพิ่มขึ้น ดังนั้นหากมีการปรับโครงสร้างภาษีเป็นอัตราเดียว จะส่งผลกระทบอย่างมากกับตลาดบุหรี่ถูกกฎหมายในประเทศ

แต่มุมมองของ ‘รศ.ดร.ภัทรกิตติ์’ มองว่าช่วง 7 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลให้ความสำคัญกับการปกป้องผู้ประกอบการในประเทศจนส่งผลให้โครงสร้างภาษียาสูบนั้นบิดเบือน มีการแบ่งขั้นอัตราตามราคาของบุหรี่ ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ว่าบุหรี่จะถูกหรือแพง แต่ก็มีอันตรายไม่ต่างกัน การเก็บภาษีหลายอัตรานั้นจึงไม่เหมาะสม 

ที่สำคัญไม่เป็นไปตามหลักปฏิบัติที่ดีที่องค์ระหว่างประเทศ เช่น WHO และ World Bank แนะนำ และยังนำมาซึ่งผลกระทบด้านลบต่ออุตสาหกรรมยาสูบทั้งหมด ซึ่งรวมถึงผู้ผลิตในประเทศที่รัฐบาลพยายามใช้โครงสร้างภาษีออกมาปกป้อง 

ในขณะที่รายได้ของรัฐเองก็ลดลงไปปีละเกือบ 2 หมื่นล้านบาท ทั้งๆ ที่จำนวนคนสูบบุหรี่อาจไม่ได้ลดลงเลย เพียงหันไปหาสินค้าทดแทนบุหรี่ที่มีราคาถูกกว่า เพราะไม่ได้เสียภาษีเท่านั้น คงถึงเวลาแล้วที่ต้องหันมาให้ความสำคัญกับการสร้างสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์ต่าง ๆ ของการเก็บภาษียาสูบ มากกว่าที่จะให้ความสำคัญกับการปกป้องผู้ระกอบการในประเทศเพียงอย่างเดียว 

โดยจากรายงานการวิจัยเรื่องนโยบายโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสมกับประเทศไทย ปี 2564 ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ก็ยังสรุปไว้แล้วว่า เครื่องมือภาษีนั้นเป็นเครื่องมือที่ไม่เหมาะสมในการการปกป้องผู้ผลิตในประเทศ 

“ไม่มีทางเป็นไปได้ที่รัฐจะสามารถแทรกแซงตลาดเพื่อปกป้องผู้ประกอบการในประเทศได้ ตัวอย่างก็มีให้เห็นอยู่รอบโลก ดังนั้น รัฐควรหันมาสร้างสมดุลของนโยบายภาษียาสูบใหม่ โดยเซ็ตซีโร่โครงสร้างภาษียาสูบ ด้วยการปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้มีรากฐานเข้มแข็งและเป็นไปตามหลักสากล” รศ.ดร.ภัทรกิตติ์ กล่าวสรุป