บทเรียน 3 ปี พรบ.การแข่งขันทางการค้า: เปิดเสรีการฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายโดยเอกชน

บทสรุป-ประเด็นสำคัญ

ถึงแม้ พรบ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ผู้เสียหายนั้นสามารถฟ้องร้องผู้ประกอบการที่กระทำการผูกขาดทางการค้าได้โดยตรงโดยไม่ต้องผ่านการให้ความเห็นของคณะกรรมการก็ได้ แต่หากเราย้อนดูการบังคับใช้กฎหมายภายใต้ พรบ. ฉบับนี้ จะพบว่าตั้งแต่มีการบังคับใช้มา เรายังไม่มีการฟ้องร้องโดยเอกชนต่อศาลโดยตรงโดยไม่ผ่านคณะกรรมการฯ เลยสักคดีเดียว

หากพิจารณาบทเรียนจากประเทศสหรัฐอเมริกาพบว่าปัญหาของพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ที่ไม่เอื้อให้เอกชนสามารถฟ้องร้องเองได้มีอยู่หลักๆ 3 ประการ ได้แก่ 1) ความซับซ้อนของคดีการแข่งขันทางการค้าและการขาดการสนับสนุนให้มีการดำเนินคดีแบบกลุ่ม 2) ค่าเสียหายที่สามารถเรียกร้องได้ไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายกับความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง และ 3) อายุความ 1 ปีนับแต่วันที่ผู้เสียหายรู้ หรือควรจะได้รู้ถึงเหตุการณ์ละเมิด เป็นระยะเวลาที่สั้นเกินไปสำหรับการเก็บรวบรวมหลักฐานที่เพียงพอ

จากที่ได้กล่าวถึงปัญหาสามประการข้างต้น ผู้เขียนนำเสนอแนวทางการแก้ปัญหาสามข้อดังนี้ 1) สนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจและผู้บริโภคร่วมกันฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายผ่านการฟ้องแบบกลุ่ม 2) ค่าเสียหายที่สามารถเรียกร้องได้ไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายกับความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง และ 3) เพิ่มอายุความในการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจาก 1 ปี เป็นอย่างน้อย 4-6 ปี ตามมาตรฐานของประเทศอื่นที่มีการบังคับใช้ทั่วโลก

มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค และอีก 36 องค์กร ฟ้องศาลปกครอง ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ที่อนุญาตให้ “ซีพี” ควบรวมกิจการ “เทสโก้ โลตัส” โดยต่อมาศาลปกครองไม่รับคำขอบรรเทาทุกข์ชั่วคราว

ขอบเขตของปัญหา และผลกระทบ

เมื่อเดือนพฤศจิกายน ปี พ.ศ. 2563 คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) มีมติเสียงข้างมาก 4 ต่อ 3 อนุญาตให้บริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด เข้าควบรวมกิจการกับบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด โดยสรุปว่าเป็นการทำให้ “มีอำนาจเหนือตลาดเพิ่มมากขึ้น แต่ไม่เป็นการผูกขาด” ส่งผลให้ประเด็นเรื่องการผูกขาดทางการค้าเป็นที่สนใจของคนในสังคมโดยทั่วไป จนนำไปสู่การยื่นฟ้องศาลปกครอง นำโดยมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค สมาคมนักกฎหมายคุ้มครองสิทธิและสิ่งแวดล้อม ร่วมกับ 37 องค์กรผู้บริโภคและผู้บริโภคทั่วประเทศยื่นคำร้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนมติดังกล่าวของคณะกรรมการฯ ซึ่งมีประเด็นปัญหาเกี่ยวกับเนื้อหาการพิจารณาที่นักวิชาการมองว่า ความเห็นของคณะกรรมการฯ ยังขาดการป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภคที่เพียงพอ

อย่างไรก็ตามประเด็นความเห็นของคณะกรรมการฯ นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งขององค์ประกอบในพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ผู้เสียหายนั้นสามารถฟ้องร้องผู้ประกอบการที่กระทำการผูกขาดทางการค้าได้โดยตรงโดยไม่ต้องผ่านการให้ความเห็นของคณะกรรมการก็ได้ แต่หากเราย้อนดูการบังคับใช้กฎหมายภายใต้ พรบ. ฉบับนี้ จะพบว่าตั้งแต่มีการบังคับใช้มา เรายังไม่มีการฟ้องร้องโดยเอกชนต่อศาลโดยตรงโดยไม่ผ่านคณะกรรมการฯ เลยซักคดีเดียว ซึ่งเป็นปัญหาเรื้อรังมายาวนานตั้งแต่ประเทศไทยเริ่มมีกฎหมายป้องกันการผูกขาดทางการค้าแล้ว และแสดงให้เห็นถึงช่องว่างและอุปสรรคต่อผู้ประกอบธุรกิจรายย่อยและผู้บริโภคที่ได้รับความเสียหายในการดำเนินการฟ้องร้อง

จากกรณีศึกษาในประเทศสหรัฐอเมริกาพบว่า หัวใจของการควบคุมพฤติกรรมการผูกขาดทางการค้า มิได้อยู่ที่การผูกขาดพิจารณาการละเมิดกฎหมายหรือการฟ้องร้องดำเนินคดีเรียกค่าเสียหายให้อยู่กับหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบ ได้แก่ Federal Trade Commission หรือ Department of Justice เพียงอย่างเดียว ในทางตรงกันข้าม การฟ้องร้องโดยเอกชนเป็นส่วนสำคัญในการรักษาสาธารณะประโยชน์ของประเทศเพื่อให้กลไกตลาดเสรีมากที่สุด

ทั้งนี้นอกจากระบบของสหรัฐอเมริกาจะพึ่งพาการฟ้องร้องจากภาคเอกชนในการเยียวยาผู้เสียหายแล้ว ค่าเสียหายที่ผู้เสียหายได้รับจากการฟ้องร้องโดยเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผ่านการดำเนินคดีแบบกลุ่ม (class action) ยังได้รับค่าเสียหายมากกว่าค่าปรับจากหน่วยงานของรัฐหลายเท่าตัว นับว่ามีประสิทธิภาพในการป้องกันพฤติกรรมการผู้ขาดได้อย่างดี จากสถิติตั้งแต่ปี 2009 – 2019 ผู้เสียหายเอกชนสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายได้กว่า 24.4 พันล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 8 แสนกว่าล้านบาท

หากพิจารณาบทเรียนจากประเทศสหรัฐอเมริกาพบว่าปัญหาของพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ที่ไม่เอื้อให้เอกชนสามารถฟ้องร้องเองได้มีอยู่หลัก ๆ 3 ประการ ได้แก่ 

1. ความซับซ้อนของคดีการแข่งขันทางการค้าและการขาดการสนับสนุนให้มีการดำเนินคดีแบบกลุ่ม

คดีที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันทางการค้าเป็นคดีที่มีความซับซ้อนสูงในการพิสูจน์ความผิด เนื่องจากต้องอาศัยความรู้เฉพาะทางนอกเหนือจากความรู้ทางนิติศาสตร์ ทั้งความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ การเงิน บัญชี เป็นต้น นอกจากนี้ในการพิสูจน์จำเป็นต้องเก็บข้อมูลทางการตลาดจำนวนมากเพื่อคำนวนความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำที่เข้าข่ายการผูกขาด อาทิ ในการพิสูจน์ว่าผู้ประกอบธุรกิจกำลังใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม ผู้เสียหายต้องพิสูจน์ให้ได้ว่า

• ผู้ประกอบธุรกิจดังกล่าวมีส่วนแบ่งตลาดในปีที่ผ่านมาของสินค้าหรือบริการหนึ่งตั้งแต่ 50% ขึ้นไป และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป หรือ 
• ผู้ประกอบธุรกิจ 3 รายแรกของตลาดสินค้าหรือบริการหนึ่ง มีส่วนแบ่งตลาดในปีที่ผ่านมารวมกันกัน 75% และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป ในกรณีนี้ผู้เสียหายต้องหาหลักฐานเพื่อกำหนดขอบเขตตลาดที่เหมาะสม โดยอาศัยข้อมูลเกี่ยวกับตลาดในแง่ของสินค้าหรือบริการที่เกี่ยวเนื่องและภูมิศาสตร์ที่เกี่ยวเนื่อง โดยในรายละเอียดจะต้องสามารถอธิบายเงื่อนไขการสามารถแทนกันได้ของสินค้าทางอุปสงค์และอุปทาน รวมไปถึงการแข่งขันที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

ผู้เสียหายยังต้องหาข้อมูลปริมาณการขาย ยอดเงินขาย ปริมาณการผลิต หรือกำลังการผลิตของผู้ประกอบธุรกิจแต่ละราย เพื่อใช้ในการพิจารณาส่วนแบ่งตลาด และเพื่อพิสูจน์ความผิด ผู้เสียหายจะต้องหาหลักฐานเพื่ออธิบายว่าการกระทำของผู้ประกอบธุรกิจดังกล่าวเป็นไปเพื่อ 1) กำหนดหรือรักษาระดับราคาซื้อหรือราคาขายหรือค่าบริการอย่างไม่เป็นธรรม หรือ 2) กำหนดเงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรมให้คู่ค้าของตน หรือ 3) ระงับ ลด หรือจำกัดการบริการ การผลิต การซื้อ การขาย การส่งมอบ การนำเข้า โดยไม่มีเหตุผลสมควร หรือ 4) แทรกแซงธุรกิจผู้อื่นโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร

โดยในรายละเอียดยังมีองค์ประกอบความผิดที่แตกต่างกันออกไป และจำเป็นต้องอาศัยการเก็บข้อมูลเชิงลึกเพื่อพิสูจน์ให้ศาลเห็นถึงพฤติกรรมและวัตถุประสงค์ของผู้ประกอบธุรกิจนั้นอีกด้วย ทั้งนี้ล้วนแล้วแต่อาศัยงบประมาณที่สูงในการเก็บข้อมูล และความรู้เฉพาะทางทางเศรฐศาสตร์ประกอบด้วย

นอกจากนี้ในการดำเนินคดีที่มีผู้บริโภคได้รับความเสียหายเป็นจำนวนมาก จำเป็นจะต้องได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานที่มีองค์ความรู้และสามารถอธิบายให้ผู้บริโภคเข้าใจที่มาที่ไป เหตุผลและความจำเป็นทางประโยชน์สาธารณะในการดำเนินคดีข้างต้น ซึ่งต้องอาศัยงบประมาณเพิ่มเติม ดังนั้นแล้วจึงไม่น่าแปลกใจที่เราไม่เคยมีการดำเนินคดีแบบกลุ่มใด ๆ เลย ในที่นี้ผู้เขียนจะยังไม่กล่าวถึงความซับซ้อนของการดำเนินคดีแบบกลุ่มอีกต่อหนึ่งด้วย

2. ค่าเสียหายที่สามารถเรียกร้องได้ไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายกับความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง

ปัญหาในข้อแรกมักเชื่อมโยงกับอุปสรรคในข้อที่สองนี้ด้วย เนื่องจากใน พรบ.ฯ ฉบับนี้ ไม่ได้มีการกำหนดค่าเสียหายที่ผู้เสียหายจะฟ้องร้องเรียกจากผู้กระทำผิดได้ จึงสามารถตีความได้ว่าสามารถใช้หลักการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่งได้โดยอนุโลม ซึ่งสามารถเรียกร้องได้ตามดุลพินิจของศาล “ตามควรแก่พฤติการณ์ และความร้ายแรงแห่งละเมิด” โดยในทางปฏิบัติ ส่วนมากแล้วจะเป็นค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง แม้ผู้เสียหายจะใช้เงินและเวลาในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงไปอย่างมากตามที่ได้กล่าวไว้ในข้อหนึ่ง ค่าเสียหายที่ได้รับก็อาจจะไม่คุ้มค่ากับที่ต้องเสียไปเท่าไรนัก

3. อายุความ 1 ปีนับแต่วันที่ผู้เสียหายรู้ หรือควรจะได้รู้ถึงเหตุการณ์ละเมิด เป็นระยะเวลาที่สั้นเกินไปสำหรับการเก็บรวบรวมหลักฐานที่เพียงพอ

สุดท้าย อุปสรรคที่สามในการดำเนินคดีโดยเอกชน คือ อายุความในการแจ้งดำเนินคดีนั้นมีระยะเวลาที่สั้นเกินไป โดยตามมาตราที่ 70 กำหนดไว้ว่า “การฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายตามมาตรา ๖๙ ถ้ามิได้นำคดีสู่ศาลภายในกำหนดหนึ่งปี นับแต่วันที่ผู้ได้รับความเสียหายรู้หรือควรจะได้รู้ถึงเหตุดังกล่าว ให้สิทธิในการนำคดีสู่ศาลเป็นอันสิ้นไป” หากพิจารณาขั้นตอนการเก็บรวบรวมข้อมูล หลักฐาน ในการพิสูจน์ฐานความผิด ดังที่ได้กล่าวไว้เป็นตัวอย่างในข้อที่หนึ่งนั้น จะเป็นการยากมากสำหรับผู้เสียหาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ประกอบการรายย่อย และผู้บริโภคที่ต้องการเรียกร้องความเป็นธรรมในการรวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับตลาดอย่างเพียงพอในการฟ้องร้อง

ข้อเสนอ/ แนวทางแก้ไข ปัญหา

จากที่ได้กล่าวถึงปัญหาสามประการข้างต้น ผู้เขียนนำเสนอแนวทางการแก้ปัญหา 3 ข้อดังนี้

1. สนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจและผู้บริโภคร่วมกันฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายผ่านการฟ้องแบบกลุ่ม

เนื่องจากความซับซ้อนในการดำเนินคดีการแข่งขันทางการค้า และข้อจำกัดทางเวลาและงบประมาณของภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าสามารถปรับยุทธศาสตร์จากการตรวจสอบตามข้อร้องเรียนที่เกิดขึ้นจากเอกชน มาเป็นการสนับสนุนทั้งทางองค์ความรู้ และงบประมาณ​​ (ในกรณีที่ตรวจสอบพบว่ามีมูลความผิด หรือชนะคดีมาแล้ว) ให้กับภาคเอกชนในการดำเนินการฟ้องร้องคดีกันเอง นอกจากนี้อาจจะยังสามารถเพิ่มสมรรถภาพให้กับผู้ประกอบการรายย่อยในการดำเนินการฟ้องร้องคดีแบบกลุ่มได้อีกด้วย

2. กำหนดค่าเสียหายเชิงลงโทษให้กับผู้กระทำผิด

เนื่องจากแนวทางการตัดสินค่าเสียหายจะพิจารณาค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งอย่างที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นว่าอาจจะไม่คุ้มกับค่าใช้จ่ายและค่าเสียเวลาที่จะเกิดขึ้น อาจพิจารณาแก้กฎหมายให้มีค่าเสียหายเชิงลงโทษ (punitive damage) ซึ่งหมายถึง ค่าเสียหายเพิ่มเติมจากค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง มีวัตถุประสงค์เพื่อลงโทษผู้กระทำละเมิดให้ทำซ้ำ หรือเป็นการป้องปรามไม่ให้บุคคลอื่นทำเป็นเยี่ยงอย่างในอนาคต โดยอาจมีการกำหนดให้ค่าเสียหายเชิงลงโทษมีมูลค่าเกินกว่าค่าเสียหายที่แท้จริง ยกตัวอย่างในกรณีของสหรัฐอเมริกา ได้มีการกำหนดให้มีค่าเสียหายเชิงลงโทษ 3 เท่าจากค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง (treble damage) โดยรวมค่าทนายความไว้ด้วย จากการกำหนดดังกล่าวนี้ ทำให้การเรียนกฎหมายผูกขาดทางการค้า (antitrust law) ของสหรัฐอเมริกาได้รับความนิยมเป็นอย่างยิ่ง

ในเชิงนโยบาย ได้มีคำอธิบายไว้ว่าการให้ค่าเสียหายเชิงลงโทษเป็น 3 เท่านั้นมาจากแนวคิดว่าที่การพิสูจน์ฐานความผิดของการผูกขาดทางการค้าเป็นการกระทำที่ทำได้ยาก ทำให้ผู้เสียหายเสียเปรียบในเชิงการหาข้อมูลพิสูจน์ จึงกำหนดโทษให้สูงขึ้นเพื่อมุ่งเน้นการป้องกันไม่ให้เกิดซ้ำในอนาคต

3. เพิ่มอายุความในการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจาก 1 ปี เป็นอย่างน้อย 4-6 ปี ตามมาตรฐานของประเทศอื่นที่มีการบังคับใช้ทั่วโลก

แนวทางการแก้ไขเรื่องอายุความ สามารถทำได้ตรงตัว กล่าวคือ มีการแก้กฎหมายให้อายุความเพิ่มขึ้นจาก 1 ปีเป็น 4-6 ปี ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไปของประเทศต่างๆ อาทิ สหรัฐอเมริกา ตาม Clayton Act มีอายุความ 4 ปี ในอังกฤษมีอายุความ 6 ปี หรือที่ประเทศญี่ปุ่นมีอายุความ 5 ปี เป็นต้น

จะเห็นได้ว่าแนวทางที่เสนอทั้ง 3 ข้อ​ มุ่งแก้ปัญหาอุปสรรคของการให้เอกชนสามารถฟ้องร้องกันเองได้โดยไม่ต้องผ่านคณะกรรมการฯ ซึ่งจะเป็นการเปิดเสรีในตลาดการฟ้องร้อง สนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจรายย่อยและผู้บริโภคได้รวมตัวกันฟ้องแบบกลุ่ม มีประโยชน์ทั้งในแง่การช่วยเหลือเยี่ยวยาโดยไม่ต้องรอการดำเนินงานขององค์กรเดียว และในแง่การพัฒนาองค์ความรู้และแนวทางการพิจารณาคดีด้านการป้องกันการผูกขาดมากขึ้น

Policy Lab: Policy Memo นโยบายผู้บริหาร สำหรับประเทศยุคโควิด

Policy Lab คือคอลัมน์พิเศษที่รวบรวมข้อเสนอนโยบายในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในช่วงที่เกิดวิกฤตโควิด-19 ส่งตรงถึงผู้บริหารประเทศ

โดยเราจะระดมแนวคิดต่างๆ ในรูปแบบของ Policy Memo เพื่อส่งสารโดยตรงถึงบุคลากรในระดับผู้บริหาร เพื่อช่วยเป็นอีกทางเลือกด้านโยบายสำหรับผู้บริหารราชการฉุกเฉินปัจจุบัน