Exit strategy: ขั้นตอนของยุทธการคลายล็อกเพื่อที่ประเทศจะสามารถดำเนินไปสู่ new normal ได้อย่างยั่งยืนและถูกหลักการ

บทสรุป/ประเด็นสำคัญ

จุดประสงค์สำคัญของการล็อกดาวน์ก็คือการชะลอการแพร่ระบาดของเชื้อโควิดในชุมชนและ การลดจำนวนคนเสียชีวิตจากการติดเชื้อ แต่นโยบายล็อกดาวน์เองก็มีผลลบอย่างใหญ่หลวง ต่อเศรษฐกิจ อัตราการว่างงาน การติดหนี้ และความเป็นอยู่ของคนทั่วไป การหาจุดสมดุลที่ดี ของนโยบายที่โฟกัสระหว่างสุขภาพและการดำเนินชีวิตของประชากรจึงเป็นวัตถุประสงค์ สำคัญที่รัฐจำเป็นที่จะต้องคำนึงถึงอยู่ตลอดเวลา

ปัญหาก็คือในเวลานี้ประเทศไทยเรามีกลยุทธ์ของการคลายล็อก หรือ exit strategy ที่ดูไม่เป็นรูปธรรม โปร่งใส และชัดเจน บทความชิ้นนี้จึงถูกเขียนขึ้นมาเพื่อเสนอข้อแนะนำถึงขั้นตอนของ exit strategy ที่รัฐบาลควรเริ่มดำเนินการโดยฉับพลันเพื่อประเทศจะได้ไปสู่ new normal ที่มีจุดสมดุลย์ทั้งทางด้านสุขภาพและเศรษฐกิจของประชาชนอย่างโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้

ขอบเขตของปัญหา และผลกระทบ

ถึงแม้ว่าทางรัฐบาลได้ออกมาตราการให้มีการล็อกดาวน์ในประเทศมาตั้งแต่กลางเดือนกรกฎาคมของปีนี้ แต่ก็ยังมีอัตราการแพร่ระบาดของเชื้อในชุมชนที่สูงอยู่ บวกกับจำนวนคนเสียชีวิตรายวันจากการโควิดเป็นจำนวนมากในแต่ละวัน อย่างไรก็ตามในขณะที่บทความชิ้นนี้กำลังถูกร่างอยู่นั้น ทางรัฐบาลได้ตัดสินใจให้มีการคลายล็อกโดยการอนุญาตให้ร้านอาหารสามารถเปิดให้คนที่ไม่ได้รับการฉีดวัคซีนเข้าไปนั่งรับประทานอาหารในร้านอาหารได้เพียงเพราะว่าจำนวนการติดเชื้อมีการปรับตัวลงจาก 20,000 เป็น 18,000 รายต่อวัน ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นการที่จะช่วยทำให้เศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของผู้ประกอบกิจการสามารถขยับเขยื้อนตัวไปข้างหน้าได้

แต่คงจะเถียงไม่ได้เลยว่าปัญหาระยะยาวของการคลายล็อกในวันที่เรามีเพียงแค่ 11% ของ ประชากรทั้งหมดเท่านั้นที่ได้รับการฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็ม บวกกันกับเชื้อพันธุ์เดลต้าที่มีความร้ายแรงและความสามารถในการระบาดที่สูงกว่าพันธุ์อัลฟาหลายเท่าตัว ก็คือการที่อัตราของการติดเชื้อและการเสียชีวิตจากโควิดในชุมชนจะพุ่งขึ้นสูงอีกเป็นจำนวนมากในอีกไม่กี่อาทิตย์ข้างหน้าจากการคลายล็อกของรัฐบาล ทั้งนี้ก็เป็นเพราะว่าคนที่ฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็มแล้วยังสามารถติดและแพร่เชื้อโดยเฉพาะเชื้อสายพันธุ์เดลต้าไปยังคนที่ยังไม่ได้รับการฉีดวัคซีนหรือได้รับการฉีดไปแล้วแค่เข็มเดียวได้ ซึ่งก็จะทำให้โอกาสที่รัฐบาลจำเป็นที่จะต้องทำการล็อกดาวน์ใหม่ในอนาคต (ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นภายในเดือนตุลาคมที่จะถึงนี้) บวกกันกับโอกาสที่ประชาชนจะไม่ยอมร่วมมือกับรัฐบาลในการล็อกดาวน์ครั้งต่อไปเพราะความเหนื่อยล้าและความไม่ไว้ใจในนโยบายปรับตัวสูงขึ้นตามไปด้วย

สรุปก็คือการออกนโยบายปิดๆ เปิดๆ หรือการ “เจ็บแต่ไม่จบ” ของประเทศนั้นจะยิ่งทำให้การบริหารปัญหาโควิดของรัฐบาลต่อไปในอนาคตยากขึ้นตามๆ กันไป ซึ่งก็จะสร้างความเสียหายให้กับเศรษฐกิจมากกว่าการออกนโยบายที่เจ็บแต่จบจริงๆ และอาจจะส่งผลทำให้ประเทศไทยมีจำนวนคนที่เสียชีวิตมากกว่าที่ควรจะเป็น

ข้อเสนอ/ แนวทางแก้ไข ปัญหา

เพราะปัญหาโควิดจะอยู่กับเราไปอีกนาน บวกกับการปิดๆ เปิดๆ ประเทศเป็นการบริหารปัญหาโควิดที่อาจจะส่งผลเสียให้กับเศรษฐกิจและสุขภาพจิตของประชาชนมากกว่าผลดี รัฐบาลจำเป็นจึงต้องมี exit strategy ที่ชัดเจนและมีผลที่ยั่งยืน คือเจ็บแต่จบจริงๆ โดยการดำเนินตามแผนการดังต่อไปนี้:

1. เริ่มวัดและรายงานในดัชนีที่ถูกต้องต่อการออกแบบนโยบาย exit strategy

โจเซฟ สติกลิตส์ (Joseph Stiglitz) เจ้าของรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์เมื่อปี ค.ศ. 2001 เคยกล่าวเอาไว้ว่า “สิ่งที่เราวัดมีผลต่อการกระทำของเรา ถ้าเราวัดในสิ่งที่ถูก เราก็จะทำในสิ่งที่ถูก แต่ถ้าเราวัดในสิ่งที่ผิด เราก็จะทำในสิ่งที่ผิด” ซึ่งในขณะนี้ตัวเลขที่รัฐบาลกำลังใช้ในการ ตัดสินใจว่าเราจะคลายล็อกดีหรือไม่คลายล็อกดีก็คือจำนวนคนที่ติดเชื้อในแต่ละวัน ซึ่งในขณะนี้อยู่ที่ประมาณ 18,000 คนต่อวันซึ่งดีขึ้นจากสัปดาห์ที่แล้วที่จำนวนคนที่ติดเชื้อในแต่ละวันจะอยู่ที่ประมาณ 20,000 คนต่อวัน

ปัญหาคือตัวเลข 18,000 คนต่อวันนั้นมาจากจำนวนการตรวจประมาณวันละ 50,000 คน ซึ่ง หมายความว่าอัตราของการตรวจแล้วเจอเชื้อ หรือ positive rate นั้นจัดอยู่ที่ประมาณเกือบ 40% ซึ่งเป็นอัตราที่สูงมากเป็นระดับต้นๆ ของโลก และการคลายล็อกในครั้งนี้มีสิทธิ์ที่จะทำให้จำนวนคนที่ติดเชื้อในชุมชนและจำนวนคนที่เสียชีวิตเพิ่มสูงขึ้นกว่าเดิมอีกหลายเท่าตัวจน ทำให้ต้องมีการล็อกดาวน์ซ้ำๆ เกิดขึ้นอีกในอนาคตจนกว่าเราจะมีจำนวนประชากรที่ฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็มอย่างน้อย 70% ของคนในประเทศ

เพราะฉะนั้นการออกแบบ exit strategy ที่ยั่งยืนควรจะมาจากการตัดสินใจจากตัวเลขที่ถูกต้องเท่านั้น ตัวเลขที่เราควรนำมาใช้ในการตัดสินใจในการคลายล็อกดาวน์หรือจะล็อกดาวน์ใหม่อีกครั้งหนึ่งมีดังต่อไปนี้:

• อัตราของการตรวจแล้วเจอเชื้อ (positive rate) แทนจำนวนคนที่ติดเชื้อในแต่ละวัน (ถ้า positive rate ยังสูงอยู่แสดงว่า 1) เรายังมีอัตราการแพร่ระบาดของเชื้อในชุมชนที่สูงอยู่ ถึงแม้ว่าจำนวนคนที่ติดเชื้อในแต่ละวันจะลดลงก็ตาม หรือ 2) เรายังตรวจไม่พอ หรือตรวจแล้ว (เช่นการตรวจ ATK) แต่ไม่มีกระบวนการเก็บข้อมูลที่ดีพอ รัฐบาลไม่ควรที่จะคลายล็อกถ้า positive rate นั้นยังมีค่าที่สูงอย่างที่เป็นอยู่ ณ ปัจจุบันนี้ ซึ่งค่า positive rate จะลดได้ก็ต่อเมื่อเรามีการจำนวนการตรวจที่เพียงพอ หรือเราสามารถลดจำนวนคนที่ติดเชื้อในสังคมได้จริงๆ

•อัตราการเสียชีวิตที่มากกว่าปกติ (excess mortality rate) ทั้งนี้เพราะจำนวนคนที่เสียชีวิต ที่มากกว่าปีที่ผ่านๆ มามักจะมากกว่าจำนวนคนที่เสียชีวิตจากโควิดอย่างเป็นทางการ ข้อมูลทางด้าน excess mortality rate จึงให้รูปภาพที่ครบถ้วนของระดับความเสียหายจากการที่เรายังปล่อยเชื้อยังระบาดอยู่ เช่น คนที่เสียชีวิตจากการที่โรงพยาบาลมีเตียงไม่พอเพราะต้องรับคนป่วยจากการติดเชื้อโควิด เป็นต้น เพราะฉะนั้นรัฐบาลควรจะใช้ตัวเลข excess mortality ควบคู่กันกับจำนวนคนที่เสียชีวิตจากโควิดอย่างเป็นทางการ ในการตัดสินใจในการคลายล็อกดาวน์หรือจะล็อกดาวน์ใหม่อีกในอนาคตด้วย

•อัตราของประชากรที่ได้รับการฉีดวัคซีนไปแล้วสองเข็ม (fully vaccinated) แทนอัตราของ ประชากรที่ได้รับการฉีดวัคซีนไปแล้วเพียงแค่เข็มเดียว ทั้งนี้เพราะการฉีดวัคซีนเพียงแค่เข็มเดียวแทบจะไม่มีประสิทธิภาพในการป้องกันการป่วยหนักจากการติดเชื้อสายพันธุ์เดลต้าเลย ในการคลายล็อกอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืนนั้น เราควรจะมีอัตราการฉีดครบสองเข็มของกลุ่มที่เสี่ยงที่สุด ซึ่งก็คือคนที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป มากกว่า 90% ก่อน

ซึ่งในกรณีที่เรามีอัตราของประชากรที่ได้รับการฉีดวัคซีนไปแล้วสองเข็มที่สูงมากพอที่เราสามารถลดจำนวนคนที่ติดแล้วป่วยหนักจนต้องนอนโรงพยาบาลและจำนวนคนที่เสียชีวิตจากโควิดได้ เราก็อาจจะไม่ต้องให้นำ้หนักกับตัวเลข positive rate ในการออกแบบ exit strategy เท่าๆ กันกับตอนที่เรายังไม่มีการกระจายการฉีดวัคซีนที่เพียงพอ

สรุปคือการไม่ให้ความสนใจกับตัวเลขที่สะท้อนความเป็นจริงของการระบาดในขณะนี้จะส่งผล ทำให้เราวางนโยบายที่จะต่อสู้กับปัญหาที่เป็นอยู่อย่างไม่มีประสิทธิภาพ อีกอย่างหนึ่งการที่รัฐบาลเริ่มต้นใหม่โดยการนำตัวเลขที่สะท้อนปัญหาจริงๆ มาเป็นดัชนีสำคัญในการตัดสินใจจะสามารถช่วยทำให้ประชาชนกลับมาเชื่อมั่นว่ารัฐบาลต้องการจะแก้ปัญหาจริงๆ ซึ่งก็จะทำให้การร่วมมือจากภาคประชาชนนั้นเกิดขึ้นง่ายกว่าในอนาคตถ้าเราจำเป็นที่จะมีการล็อกดาวน์อีก

2. การเริ่มจากศูนย์ใหม่ หรือ fresh start ในกรณีที่มีการล็อกดาวน์ครั้งต่อไปในอนาคต

ด้วยเหตุผลที่เรายังไม่มีการกระจายการฉีดวัคซีนอย่างเพียงพอในปัจจุบัน จึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะแน่นอนที่การคลายล็อกในครั้งนี้จะส่งผลทำให้เกิดการปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างมากในจำนวนคนที่ติดเชื้อในชุมชนและจำนวนคนที่เสียชีวิตจากโควิดในอนาคตอันใกล้ ถ้ารัฐบาลจำเป็นต้องออกมาตรการล็อกดาวน์อีก โอกาสที่ประชาชนจะไม่ให้ความร่วมมืออีกเพราะ ความล้า หรือ behavioural fatigue จากการล็อกดาวน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าก็จะสูงกว่าที่แล้วมาเยอะ

เคธี มิวค์แมน (Katy Milkman) ศาสตราจารย์ทางด้านพฤติกรรมศาสตร์จากมหาวิทยาลัยเพน ซิลเวเนียพบจากการทำวิจัยของเธอว่า คนเราส่วนใหญ่มักจะยอมเปลี่ยนพฤติกรรมที่ตัวเองทำมาเป็นประจำถ้าพวกเขารู้สึกว่านี่คือการเริ่มจากศูนย์ใหม่ ซึ่งมิวค์แมนเรียกปรากฎการณ์นี้ว่า “the fresh start effect” และเรามักจะเห็นปรากฎการณ์นี้เกิดขึ้นอยู่เป็นประจำในวันที่ 1 มกราคมของทุกๆ ปี ซึ่งวันปีใหม่นี้มักจะเป็นวันที่คนส่วนใหญ่ยอมตัดสินใจที่จะเปลี่ยนพฤติกรรมของตัวเองให้ดีขึ้นกว่าเดิม

รัฐบาลสามารถนำบทเรียนจากพฤติกรรมศาสตร์ หรือ behavioural insight นี้มาใช้กับการ ออกแบบและสื่อสารอย่างโปร่งใสถึงนโยบายล็อกดาวน์ใหม่ พร้อมๆ กับการเสนอ exit strategy ของนโยบายล็อกดาวน์ใหม่นี้ไปในตัวให้กับประชาชนได้ทราบตั้งแต่ต้น

โดยก่อนที่จะมีการล็อกดาวน์ครั้งต่อไปในอนาคต ทางรัฐบาลควรที่จะออกมาประกาศว่าการล็อกดาวน์ครั้งนี้จะเป็นการเริ่มต้นใหม่จากศูนย์และจะเป็นการล็อกดาวน์ครั้งสุดท้าย จะเป็นการ “เจ็บแต่จบ” จริงๆโดยที่ทางรัฐจะใช้ตัวเลข positive rate ตัวเลข excess mortality rate และอัตราของประชากรที่ได้รับการฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็มเป็นตัวเลขสำคัญในการกำหนดการคลายล็อกในครั้งต่อไป

3. การสื่อสารถึงขั้นตอนของ exit strategy ที่เจ็บแต่จบจริงๆ ให้กับทุกภาคได้ทราบกันอย่างทั่วถึง

ส่วนขั้นตอนของนโยบาย “เจ็บแต่จบ” ที่มีจุดประสงค์คือการชะลอการเพิ่มขึ้นของจำนวนคนที่เสียชีวิตจากโควิดระหว่างที่รัฐกำลังทำการฉีดวัคซีนให้ครบตามเกณฑ์ควรจะมีเส้นเวลาและขั้นตอนของการปฎิบัติการดังต่อไปนี้:

1. ตั้งวันที่เป็น hard deadline ของการคลายล็อกในแต่ละเฟสที่คำนวณมาจากอัตราของประชากรที่ยังไม่ได้รับการฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็มให้ชัดเจนตั้งแต่ต้น เช่น การคลายล็อกเฟสแรก — ซึ่งเฟสแรกอาจจะเป็นการเปิดให้นักเรียนไปโรงเรียนได้ — ก็ต่อเมื่อ 90% ของผู้ใหญ่ ที่มีอายุมากกว่า 60 ปีทั้งหมดได้รับการฉีดวัคซีนครบทั้งสองเข็ม ซึ่งถ้าเราใช้เวลาสามเดือนในการฉีดวัคซีนครบสองเข็มให้กับ 10% ของจำนวนประชากรทั้งหมด เราก็สามารถคำนวณได้ว่าเราจะต้องใช้เวลาเท่าไหร่ในการรุกฉีดวัคซีนให้กับผู้ใหญ่ที่มีอายุมากกว่า 60 ปีให้ครบตามเกณฑ์ที่ตั้งเอาไว้เป็นต้น เพื่อลดอัตราการเสียชีวิตให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้

การตั้ง hard deadline ที่มาจากตัวเลขของระบาดวิทยาและเหตุผลตั้งแต่ต้นสามารถช่วยให้ประชาชนมองเห็นทางออกว่ามันมีจริงๆ ซึ่งก็อาจจะช่วยเพิ่มโอกาสที่ประชาชนจะยอมปฎิบัติตามนโยบายมากขึ้นเมื่อเทียบกับการไม่ได้ตั้ง hard deadline เลย

2. ส่วนการล็อกดาวน์ครั้งต่อไปนี้ก็ควรจะเป็นการล็อคดาวน์ที่เข้มข้นที่ลดการเคลื่อนไหว (mobility) ของคนให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ พร้อมกันกับการเยียวยาที่ยิ่งใหญ่พอที่จะเป็นแรงจูงใจให้คนอยู่กับบ้านได้ โดยในการเยียวยานั้นรัฐบาลอาจจะเพิ่มการจำหน่ายพันธบัตรรัฐบาลให้มากขึ้นกว่าเดิม และหาทางเยียวยาผู้ประกอบกิจการและประชาชนที่อยู่นอกระบบให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้

3. มีการควบคุมและลงโทษคนที่ทำผิดกฎของล็อกดาวน์อย่างแท้จริง มีการสร้างวัฒนธรรมที่ทำให้คนส่วนใหญ่รู้สึกว่าถ้าเราไม่ร่วมมือกันเราจะไม่สามารถไปอยู่ ณ จุดที่เราจะคลายล็อกและจะไม่มีการล็อกดาวน์ในอนาคตอีกได้

4. มีการออกแบบการและรายงานเงื่อนไขและขั้นตอนของการคลายล็อกดาวน์ในแต่ละเฟสตั้งแต่ต้น อย่างที่หลายๆ ประเทศทำกัน เช่น ประเทศนิวซีแลนด์และสหราชอาณาจักร ประชาชนจะได้รับรู้ตั้งแต่ก่อนจะล็อกดาวน์เลยว่าเขาควรจะต้องทำตัวอย่างไรบ้างเพื่อที่จะช่วยทำให้ประเทศขยับไปอยู่ในแต่ละเฟสได้

การมีนโยบาย exit strategy ที่โปร่งใส ชัดเจน ที่อยู่บนหลักการ รวมถึงการสื่อสารขั้นตอนและเงื่อนไขของนโยบายให้กับประชาชนได้ทราบตั้งแต่ต้นเท่านั้น ที่จะช่วยทำให้เราสามารถขยับไปสู่ new normal ได้อย่างยั่งยืนโดยที่รัฐบาลไม่จำเป็นต้องปิดๆ เปิดๆ ประเทศอีกในอนาคต

Covid Policy Lab: Policy Memo นโยบายผู้บริหาร สำหรับประเทศยุคโควิด

Covid Policy Lab คือคอลัมน์พิเศษที่รวบรวมข้อเสนอนโยบายในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในช่วงที่เกิดวิกฤตโควิด-19 ส่งตรงถึงผู้บริหารประเทศ

โดยเราจะระดมแนวคิดต่างๆ ในรูปแบบของ Policy Memo เพื่อส่งสารโดยตรงถึงบุคลากรในระดับผู้บริหาร เพื่อช่วยเป็นอีกทางเลือกด้านโยบายสำหรับผู้บริหารราชการฉุกเฉินปัจจุบัน